TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-781/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Controversias contractuales y extracontractuales con entidades públicas del sector financiero, siempre que la actividad corresponda al giro ordinario de sus negocios

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 781 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6643.

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre Juzgado 036 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera y el Juzgado 005 Civil del Circuito de Bogotá.

 

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade

 

Bogotá D.C., cinco (05) de junio dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.             ANTECEDENTES

 

1.            Hechos que suscitaron la causa judicial

 

1.                 PROTECNO S.R.L. Sucursal Colombia (Protecno), a través de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva de mayor cuantía en contra de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. – FINDETER (Findeter) pretendiendo que (i) se libre mandamiento de pago por los intereses moratorios que se causaron sobre el capital de la factura electrónica de venta FE50 por valor de USD $209.128,83, (ii) se decrete medida cautelar sobre bienes de propiedad del demandado y (iii) se le condene a costas y agencias en derecho[1].

 

2.                 Adujo que Protecno y Findeter celebraron el contrato 024-2017, con ocasión del cual el 11 de enero de 2023 Protecno emitió la factura electrónica de venta FE50 por USD $1.860.007,41, correspondiente al último corte de obra. La factura fue emitida y validada conforme a los requisitos legales. A pesar de que Findeter pagó el concepto de capital de la factura, incurrió en mora respecto del periodo comprendido entre el 30 de enero de 2023 y el 18 de enero de 2024. El contrato preveía el pago de intereses de mora a la tasa DTF (E.A) en caso de incumplimiento. Estos fueron calculados por Protecno en USD $209.128,83 y comunicados mediante factura proforma y oficios enviados en febrero y mayo de 2024. Findeter, por su parte, atribuyó la mora a problemas presupuestales y de tasa de cambio, sin negar la deuda. Con fundamento en lo anterior, Protecno pretende se libre mandamiento de pago con base en un título ejecutivo complejo, que estima conformado por la factura FE50, el apéndice contractual y el acta de liquidación.

 

2.            Decisiones judiciales que suscitaron el conflicto

 

3.                 Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil: mediante Auto del 8 de noviembre de 2024, el Juzgado 005 Civil del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción para conocer sobre el asunto[2]. Sustentó esta decisión en que, de acuerdo con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la jurisdicción especializada es la competente para conocer de litigios originados, entre otros, en contratos en los que estén involucrados entidades públicas. Toda vez que Findeter tiene naturaleza pública, “aunado a que la controversia suscitada dentro del presente asunto según se alega en la demanda se origina en documentos originados con ocasión de una presunta contratación ‘propuesta’ entre las partes”, el asunto, a su juicio, debe ser de conocimiento de los jueces administrativos. En adición a lo anterior, recordó lo dispuesto en los Autos 403 de 2021 y 385 de 2023 de la Corte Constitucional, según los cuales, los procesos en que se pretenda ejecutar un título que “pudo ser expedido probablemente o no como consecuencia de la posible relación contractual desarrollada por las partes, adicional que la calidad de la ejecutada corresponde a entidad estatal” corresponden al conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así las cosas, remitió el asunto a los juzgados administrativos de Bogotá para su reparto. 

 

4.                 Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo: mediante Auto del 7 de abril de 2025, el Juzgado 036 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, declaró su falta de jurisdicción para conocer sobre el asunto[3]. Como sustento de tal decisión, recordó que, de conformidad con lo establecido en los artículos 104 y 105 del CPACA y el Auto 753 de 2023 de la Corte Constitucional, no corresponde al conocimiento de esa jurisdicción especializada los asuntos relacionados con contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades.

 

5.                 Recordó, además, que, de acuerdo con el Decreto 4167 de 3 de noviembre de 2011, el objeto social de Findeter es “la promoción del desarrollo regional y urbano, mediante la financiación y asesoría en lo referente al diseño, ejecución y administración de proyectos o programas relacionados con las siguientes actividades: // a) Construcción, ampliación y reposición de infraestructura correspondiente al sector de agua potable y saneamiento básico”. Así, observó que la factura electrónica de venta FE50 fue inicialmente expedida en desarrollo del contrato 024-2017, que tenía por objeto “el diseño, suministro e instalación de una planta desalinizadora nueva”. Por esto, concluyó que en “el presente asunto la controversia gira alrededor de un proceso contractual celebrado por una entidad pública, de carácter financiero, sometida a vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, en el marco específico del giro ordinario de sus negocios”, razón por la cual trabó el conflicto y remitió el asunto a la Corte Constitucional para lo de su competencia.

 

6.                 Una vez remitido el asunto a esta Corporación el 5 de mayo de 2025^[4], el expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 13 de mayo de 2025 y enviado al despacho el 14 de mayo siguiente^[5].

 

II.          CONSIDERACIONES

 

1.            Competencia

 

7.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2.            Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

8.                 Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[6]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo^[7], objetivo^[8] y normativo^[9].

 

3.            Competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil para el conocimiento de procesos que se inician contra entidades del Estado que desarrollan actividades financieras. Reiteración de jurisprudencia

 

9.                 El marco legal contempla una cláusula general de competencia, contenida en el artículo 104 del CPACA, que permite determinar cuándo un conflicto debe ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por su parte, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en su artículo 2, numeral 1°, literal a), considera como entidades estatales a aquellas sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga una participación superior al 50%.

 

10.             De esta manera, el legislador ha optado, de forma principal, por un criterio subjetivo u orgánico, lo que implica que, en principio y de conformidad con específicas reglas, es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de los litigios en los que intervenga una entidad pública. En términos generales, esta intervención puede derivarse de la expedición de actos administrativos, o de la suscripción de contratos o de la participación en hechos, omisiones u otras actuaciones administrativas; todo ello, conforme lo precisen las reglas de competencia del CPACA y otras complementarias.

 

11.             No obstante, esta cláusula general presenta algunas excepciones, las cuales están contempladas en el artículo 105 del CPACA. Para el caso en cuestión, se excluye de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de controversias relacionadas con contratos suscritos por entidades públicas que sean instituciones financieras, aseguradoras o intermediarios de seguros o valores bajo la vigilancia de la Superintendencia Financiera, siempre que estas actuaciones correspondan al desarrollo habitual de sus negocios, incluyendo los procesos ejecutivos.

 

12.             Por su parte, la Corte Constitucional se ha pronunciado en los Autos 836 y 867 de 2021, sobre el alcance e interpretación de este último enunciado normativo. En ambas ocasiones se estableció que, en tanto la demandada era una empresa industrial y comercial del estado de carácter financiero, quien debía conocer de la demanda en su contra era la jurisdicción ordinaria. La Corte estableció, como regla de decisión, que “cuando se discutan controversias relacionadas con la suscripción de entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, no conocerá de las mismas la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que dichas actividades correspondan al giro ordinario de sus negocios”.

 

13.              Para explicar en qué consiste “el giro ordinario de sus negocios”, la Corte expuso el siguiente razonamiento[10]:

 

“(…) es claro que la jurisdicción de lo contencioso administrativo puede, o no, conocer de los procesos en los cuales la parte demandada sea una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero, dependiendo de la naturaleza del negocio que dio origen a la controversia, ya que, no todas las actividades desplegadas por este tipo de empresas tienen relación con el giro ordinario de sus negocios.

 

Sobre este particular, el Consejo de Estado, en auto 2013-00210 de 2015 señaló que ‘aquellas actividades desplegadas por una entidad pública financiera que sean ajenas a su objeto social o las funciones catalogadas como financieras en la ley, no se encuentran inmersas en la exclusión contenida en el numeral 1º del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, por ende, son de conocimiento exclusivo de la jurisdicción contenciosa administrativa en los términos del artículo 104 ibidem’.

 

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia 25000232600019950155501 indicó que el giro ordinario de los negocios ‘hacen relación i) tanto a las actividades o negocios realizados en cumplimiento al objeto social, o de las funciones principales expresamente definidas en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero-, ii) como a todas aquellas actividades o negocios que son conexas con ellas y que se realiza para desarrollar la función principal’.”

 

14.             En el Auto 753 de 2023, esta Corporación conoció de un proceso de “controversias contractuales con acumulación de nulidad y restablecimiento del derecho” iniciado en contra de Findeter y del Ministerio de Hacienda por presuntas irregularidades en relación con un contrato celebrado entre la demandante y Findeter que tenía por objeto “la construcción de un pozo profundo y obras accesorias para la nueva fuente de captación de agua subterránea del sistema de acueducto en el Municipio de Apartadó”. Al advertir que el contrato estaba dentro del giro ordinario de los negocios de Findeter, la Sala Plena, con fundamento en los artículos 105 del CPACA y 15 del Código General del Proceso, otorgó el conocimiento del asunto a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil.

 

15.             En sentido similar, el Auto 1683 de 2023 conoció de un proceso ejecutivo que instaurado por el Instituto Financiero del Casanare – IFC, que pretendía librar mandamiento de pago por una suma correspondiente a un saldo pendiente de la liquidación de un contrato suscrito con una empresa privada. En tal oportunidad, esta Corporación encontró que tal contrato había sido celebrado por la entidad financiera dentro del giro ordinario de sus negocios, razón por la cual el conocimiento del asunto correspondía a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil.

 

4.            Examen del caso concreto

 

16.             En el asunto objeto de decisión, se cumplen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)                    Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 036 del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, y el Juzgado 005 Civil del Circuito de Bogotá, autoridades que integran distintas jurisdicciones y rechazaron la jurisdicción en relación con la controversia.

 

(ii)                  Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual cada autoridad judicial alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. (ver supra §1 y 2).

 

(iii)               Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su alegada falta de jurisdicción (ver supra §3 y 4).

 

17.             Superado el anterior estudio, para la Sala resulta claro que la competencia para conocer de este asunto radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

 

18.             En efecto, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 4167 de 2011, Findeter, es “una sociedad de economía mixta del orden nacional, del tipo de las anónimas, organizada como un establecimiento de crédito, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia.” Luego, no hay duda de que se trata de una entidad estatal de carácter financiero.

 

19.             De acuerdo con sus Estatutos, “[e]l objeto social de la Financiera es la promoción del desarrollo regional y urbano, mediante la financiación y asesoría en lo referente al diseño, ejecución y administración de proyectos o programas relacionados con las siguientes actividades: // a) Construcción, ampliación y reposición de infraestructura correspondiente al sector de agua potable y saneamiento básico (…)”[11].

 

20.               En cumplimiento de dicho objeto, y de acuerdo con lo expuesto en la demanda, Findeter celebró, junto con Protecno, el contrato 024-2017, cuyo objeto era el “diseño, suministro e instalación de una planta desalinizadora nueva, con capacidad efectiva de agua desalinizada potable de 50 litros/segundo y diseño, suministro y construcción de un tanque de almacenamiento de 1.000 m3, un sistema de bombeo y conducción desde la planta, hasta el nuevo tanque”[12]. En el marco de dicho contrato, Protecno emitió la factura electrónica de venta FE50 el 11 de enero de 2023, que fue pagada por Findeter solo por concepto de capital, quedando pendientes los intereses moratorios causados entre el 30 de enero de 2023 y el 18 de enero de 2024, objeto del proceso ejecutivo bajo estudio.

 

21.             Así las cosas, como se evidencia, el asunto gira alrededor del cobro de una suma derivada del supuesto incumplimiento de un contrato celebrado por Findeter, entidad pública de carácter financiero sometida a vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, en el marco específico del giro ordinario de sus negocios. Por esta razón, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer del asunto de conformidad con los artículos 105 del CPACA y 15 del Código General del Proceso.

 

22.             Con fundamento en lo anterior, se remitirá el trámite de la referencia al Juzgado 005 Civil del Circuito de Bogotá para que continúe con el trámite correspondiente.

 

5.            Regla de decisión.

 

23.             Reiteración del Auto 1683 de 2023. “La Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, es competente para conocer los procesos ejecutivos derivados de los contratos celebrados en el giro ordinario de los negocios, por las sociedades de economía mixta de carácter financiero. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en los artículos 15 del Código General del Proceso y 105 de la Ley 1437 de 2011.”

 

III.      DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 036 del Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, y el Juzgado 005 Civil del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento del proceso promovido por PROTECNO S.R.L. Sucursal Colombia, a través de apoderado judicial, le corresponde Juzgado 005 Civil del Circuito de Bogotá.

 

Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6643 al Juzgado 005 Civil del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 036 del Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera y a los demás interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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